Italien und das Glücksspiel

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Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 13.09.2007 – Rs. C 260/04

Am 13.09.2007 hat der Europäische Gerichtshof erneut über die Rechtslage in Italien zu bestimmten Bereichen des Glücksspielwesens entschieden und die dortige Handhabung der Vergabe von Konzessionen für die Annahme von Pferdewetten durch Private beanstandet. Diese Entscheidung wiederholt die bekannten Grundsätze, die der EuGH in seiner ständigen Rechtsprechung zu den Möglichkeiten und Voraussetzungen für eine Einschränkung der Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit nach dem EG-Vertrag in der Vergangenheit entwickelt hat. Für die Rechtslage in Deutschland und insbesondere für die Frage der Europarechtskonformität des Glücksspielstaatsvertrages bietet diese Entscheidung nichts Neues!

Im Einzelnen:

Die zur Beurteilung durch den Europäischen Gerichtshof stehende Regelung zielte auf die Erweiterung der bisher bestehenden 329 Konzessionen für die Annahme von Pferdewetten auf zukünftig 1.000 Konzessionen. Die neu zu vergebenden 671 Konzessionen sollten ausgeschrieben, die bisher bestehenden 329 Konzessionen hingegen für die bisherigen Konzessionäre ohne Ausschreibung verlängert werden. Die Kommission beanstandete die ausschreibungslose Beibehaltung der 329 alten Konzessionen als Verstoß gegen den Transparenzgrundsatz und das Publizitätsgebot (Art. 43 und 40 EG-Vertrag). Die italienische Regierung begründete ihr beanstandetes Vorgehen mit dem Hinweis, die Verlängerung der bestehenden Konzessionen sei durch die Notwendigkeit gerechtfertigt gewesen, "für die Konzessionsinhaber Kontinuität, finanzielle Stabilität und eine angemessene Rendite aus den in der Vergangenheit getätigten Investitionen zu gewährleisten und ein Ausweichen auf heimliche Aktivitäten zu verhindern". Hierbei handele es sich um zwingende Gründe des Allgemeininteresses, die eine Abweichung von den Grundsätzen des EG-Vertrages rechtfertigten, welche die Verpflichtung zur Öffnung des Dienstleistungsmarktes für den Wettbewerb begründeten [Rdn. 15].

Erwartungsgemäß hat der Europäische Gerichtshof das Fehlen von Ausschreibungen zur Vergabe von Konzessionen für die Annahme von Pferdewetten als einen Verstoß gegen Art. 43 und 49 EGV angesehen, wenn es mit der von den italienischen Behörden vorgebrachten Begründung gerechtfertigt werden soll.

Der Europäische Gerichtshof stellt zunächst fest, dass die Erlaubnis zur Annahme und Abwicklung von Pferdewetten eine öffentliche Dienstleistungskonzession darstellt [Rdn. 20]. Solche Dienstleistungskonzessionen sind zwar nach der Rechtsprechung des EuGH vom Anwendungsbereich der Richtlinie 92/50 (Richtlinie des Rates vom 18.09.1992 über die Koordinierung von Verfahren zur Vergabe öffentlicher Dienstleistungsaufträge, EG-ABl. 1992 L 209, S.1) ausgenommen [Rdn. 21]. Ungeachtet dessen müssen die öffentlichen Stellen gleichwohl die Grundregeln des EG-Vertrages im Allgemeinen und das Verbot der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit im Besonderen beachten [Rdn. 22]. Insbesondere stelle das Verbot einer Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit eine besondere Ausprägung des Gebotes der Gleichbehandlung dar [Rdn. 23]. Hieraus resultiert eine Verpflichtung zur Transparenz. Diese Transparenzpflicht gebietet es, dass zu Gunsten der potentiellen Bieter ein angemessener Grad von Öffentlichkeit sicherzustellen ist, der die Dienstleistungskonzessionen dem Wettbewerb öffnet und die Nachprüfung ermöglicht, ob das Vergabeverfahren tatsächlich unparteiisch durchgeführt worden ist. [Rdn. 24].

Im vorliegenden Fall verstößt die ohne Durchführung einer Ausschreibung erfolgte Verlängerung der Konzessionen für die 329 alten Erlaubnisse gegen die Art. 43 und 49 EGV und insbesondere den hieraus resultierenden Transparenzgrundsatz [Rdn. 25]. Auch ist das Fehlen einer solchen Ausschreibung nicht ausnahmsweise zulässig, denn hierfür bedürfte es zwingender Gründe des Allgemeininteresses. Als solche anerkennt der Europäische Gerichtshof in Fortführung seiner ständigen Rechtsprechung zum Glücksspielwesen der Mitgliedstaaten (Schindler, Zenati, Gambelli, Läärä, Placanica) den Verbraucherschutz, die Verhütung und Bekämpfung von Betrügereien und die Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen sowie die Verhütung von Störungen der sozialen Ordnung im Allgemeinen [Rdn. 27].

Diesen Grundsätzen widersprechen allerdings sowohl das Handeln als auch die Begründung der italienischen Regierung. Sie erhöhte zum einen die Zahl der privaten Wettannahmestellen auf italienischem Hoheitsgebiet von 329 auf 1.000 und behandelte die Alt- und Neukonzessionen ohne gerechtfertigten Grund unterschiedlich. Die italienische Regierung hatte offensichtlich nicht einmal den Versuch unternommen, dieses Vorgehen mit den europarechtlich anerkannten Gründen zu rechtfertigen. Sie hatte sich zur Begründung der ausschreibungslosen Verlängerung vielmehr auf den Investitionsschutz zu Gunsten der bisherigen Konzessionäre und die Verhinderung der Tendenz zum Ausweichen auf heimliche Aktivitäten der Annahme und der Zuteilung von Wetten berufen [Rdn. 31].

Dass eine solche Begründung erfolglos bleiben musste, die offensichtlich nicht einmal die Mühe erkennen lässt, den Europäischen Gerichtshof nach den Grundsätzen seiner Rechtsprechung vom Erfordernis des Ausschreibungsverzichts zu überzeugen, ist nicht überraschend. So bemängelt der Europäische Gerichtshof mit deutlichen Worten, dass sich die italienische Regierung zu den Vorwürfen der Kommission nicht im Geringsten substantiell geäußert, sondern sich auf den Vortrag beschränkt habe, ein erst nach dem entscheidungsrelevanten Zeitpunkt in Kraft getretenes Gesetz entspreche den Anforderungen des Gemeinschaftsrechts [Rdn. 32].

Daher stellt der Europäische Gerichtshof fest, dass die ohne Ausschreibung erfolgte Erneuerung der alten Konzessionen nicht geeignet ist, die Verwirklichung des von der Italienischen Republik angestrebten Ziels sicherzustellen. Auch gehe diese Maßnahme über das hinaus, was erforderlich ist, um zu verhindern, dass die im Pferdewettensektor tätigen Wirtschaftsteilnehmer in kriminelle oder betrügerische Aktivitäten verwickelt werden [Rdn. 34]. Wirtschaftliche Aspekte, wie der Investitionsschutz der bisherigen Konzessionsinhaber, deren wirtschaftliche Stabilität oder Renditeinteressen sind keine zwingenden Gründe des Allgemeininteresses die eine Beschränkung der Grundfreiheiten nach dem EG-Vertrag (insb. Art. 43 und 49 EGV) rechtfertigen könnten.

Dr. Manfred Hecker
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Rechtsanwalt Dr. Manfred Hecker
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